近日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（简称《方案》），提出了改革国有资本授权经营体制的重要策略。这标志着又一轮重磅改革在不经意间到来。

这轮国企改革将仿照新加坡的淡马锡模式，进行“管资本”改革。换句话说，就是在企业和政府之间建立隔离层。

原本，企业和政府之间是两层管理体制，政府部门直接管理国企，干预企业经营。现在，在原本的两层管理体制中间加一个夹层——投资或运营公司，形成三层管理体制。政府管理的边界到投资或运营公司，投资或运营公司再管理企业。

方向早就确立了，但是这些年的改革，一会儿快，一会儿慢，有时候方向还出现摇摆和反复。直到去年7月份，鹤主持召开了国务院国企改革第一次会议，改革才开始加速。

在这项改革中，近日印发的《方案》扮演着重要的作用。《方案》包括以下要点：

1，

国有资本授权经营体制是整个国企改革核心中的核心。早在1990年代初，一本重要的著作《走向繁荣的战略选择》一书中就对此进行了设计，提出了在全国人大常为会下设立全民财产委员会的设想。虽然这本书许多改革设想被付诸实践，但是这个并没有被采纳。

2003年，国资委而不是人大机构，代表国家履行出资人职责。当时这项改革也算是进步，因为不再按照实业产业类型设立部委。

改革形成了现在的二层结构的管理体制。即，国资委管理国有企业。但这种体制弊端越来越突出，其中最重要的问题就是政企不分，政府直接干预经营。

到了2012年左右，市场对于新一轮改革的呼声渐浓。国企改革思路出现了大变，要求从“管企业”的体制变为“管资本”。这就在企业和政府之间加一个夹层——投资或资本运营平台。

去年年中的国企改革领导小组会议的关键作用在于，继续推隔离层的建立。当时会后发布的文件是《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》。

2，

在这个文件出台之前，国资委在2014年就进行了试点。2014年7月，中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作。

2016年，投资公司试点扩围，新增了神华集团、中国五矿、宝武集团等6家试点企业。国有资本运营公司试点则在诚通集团、中国国新开展，这项被称为“两类公司”试点的改革已经在10家企业展开。

但是走到这里，却似乎停滞了，2017年和2018年没有新增任何试点企业。到了2018年末，试点企业仍停留在10家。

在去年中的国企改革领导小组工作会议之后，2018年10月，全国国有企业改革座谈会召开，会议指出，“当前国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段，也是改革乘数效应最大的阶段，要把更多精力聚焦到重点难点问题上来，集中力量攻坚克难。”

年底，中央经济工作会议明确要求“加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司”。此时，改革将加速的方向基本明确。

2019年初，改革终于得以加速，国资委新增11家央企进行两类公司改革试点。加上之前10家试点企业，总共有21家试点企业，占央企总数约五分之一。

至少从数量上，“隔离层”初步建立。正如上文所述，“管资本”是这轮改革的核心，这20多家央企“隔离层”的建立则让这项改革有了抓手和依靠。

3，

但是，“隔离层”的建立并不一定能够马上形成“管资本”的体制，很多隔离层也是由过去的企业集团改组而来，老体制仍在运行，那么下一步的关键是要真正地把机制做实。

这就涉及两层边界的问题：第一层边界是履行出资人职责的部门（包括国资委和财政部等等）和隔离层之间的权责关系。第二层是“隔离层”和下属企业的关系。

今天出台的文件，核心就是处理这两层关系。

对于第一层关系，相当于原有的国资管理部门和新设立的中间层的关系。这层关系过去主要表现在国资委和国企的关系。

如，2015年关于国企改革的顶层设计文件，也从政府监管方面指明了改革方向——“科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。”“不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业。”

2017年4月，国务院办公厅印发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，主要就是调整履行出资职责的部门——国资委自身的职权问题，解决监管中的“越位、缺位和错位问题”。后来国资委自身对改革的用词是“壮士断腕”。

今天的文件则是在建立隔离层的新机制下，重新明确国资委（出资人代表机构）的职责，用的词是“优化履职方式”，这个用词显然已经弱化了管理的色彩，将财政部和国资委等机构统一称为“出资人代表机构”，将“履职方式”代替“监督管理”。用词本身就说明了，对国资委等出资人机构职能定位正在发生重大转变。

这个文件对出资人代表机构的管理列了四点内容：实行清单管理、强化章程约束、发挥董事作用，创新监管方式。

其中在“清单管理”中指出，“制定出台出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。”

在“发挥董事作用”中要求，“出资人代表机构主要通过董事体现出资人意志，依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，规范董事的权利和责任，明确工作目标和重点；建立出资人代表机构与董事的沟通对接平台，建立健全董事人才储备库和董事选聘、考评与培训机制，完善董事履职报告、董事会年度工作报告制度。”

国资委的职能真的要大变了！

4，

上面说的主要是第一层关系，主要调整国资委的职能。第二层关系，涉及到“隔离层”和企业的关系，今天发布的文件同样有明确的定位。

这个文件直接明确了对“隔离层”的授权放权内容：“包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。”然后，文件对授权放权的每一项内容进行了说明。

也就是，要做实“隔离层”。

这里面有许多重大的变化。比如，为了激发企业的活力，将薪酬方面的权力下放给了“隔离层”，文件表述称：

授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。

再比如，“支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。”

再比如，“国有资本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制。”

再比如，“授权国有资本投资、运营公司自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项。”

……

虽然目前还难以直接对效果下结论，但是这至少是对国企久违的放权，国资委相关权力缩小，“隔离层”权力扩大。

同时，对于暂未进行“隔离层”改革试点的企业，也要求充分落实企业经营自主权。可见，既然权力已经下放给了改革后新成立的“隔离层”，如果放权充分，未来肯定会有更多的企业愿意参与改革试点。

对于隔离层下属的企业，则要求“加强企业行权能力建设”，完善公司治理，夯实管理基础等等。

5，

这是一个重大的权力结构调整的改革，目前只是刚刚开始。未来，国资委未来如何变革及重新定位，仍未知晓。

正如注册制将全面推开后的证监会发行部何去何从一样，两者都必然面临过去重大权力的下放，管理方式的创新。这是一个全新监管时代的到来，也是顺应市场呼声的改革。

但是，在收放之间从来没有容易的事。一收就死，一放就乱有时会是历史惯性，这也是对改革最大的考验。放权肯定会带来一定的问题，尤其是转轨过程中，考验改革者有没有坚定的信心和勇气，坚定方向推进改革。如果遇到问题没有配套机制加力，改革可能就会出现梗阻。

文件指出，“国务院国有企业改革领导小组负责统筹领导和协调推动国有资本授权经营体制改革工作，研究协调相关重大问题。出资人代表机构要落实授权放权的主体责任。”这两句话说得很明确，重大问题协调是在领导小组，小组长就是鹤。

另外，这个文件里也专门强调了完善监督监管体系等，但这个体系显然与过去国资委管企业的方式大不一样了，这是一个新的监督监管机制

6，

这个文件还披露了一个重要信息，就是重新确定了倒计时时间表：

到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制，出资人代表机构与国家出资企业的权责边界界定清晰，授权放权机制运行有效，国有资产监管实现制度完备、标准统一、管理规范、实时在线、精准有力，国有企业的活力、创造力、市场竞争力和风险防控能力明显增强。

2015年提出的国企改革顶层设计文件要求“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。本次《方案》中则将时间延长至2022年。3年是一个务实的时间，接下来3年时间，数百亿量级的国资管理机制将受到调整，需要备以充分的时间。