作者丨郝方然

来源丨新三板智库

2017年10月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

尽管CFDA五月份就发过一份公告，发文鼓励药品医疗器械创新审评，但无论从内容还是力度均没有本次突出。如此高规格的强调深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新，足以表明国家对于医疗行业，尤其是创新药及器械的重视！

核心观点：

（1）临床试验机构供给释放 伦理审查审批效率提升 新药及创新医疗器械优先审评旨在从药品及器械研发的各个环节提升效率，加速产品上市。新药及创新器械企业最为受益，产品变现周期缩短，成长动力更强。

（2）仿制药一致性评价依旧是重中之重，龙头企业及CRO未来持续受益：仿制药作为中国药品行业的关键组成部分，未来随着一致性评价的逐步落地，产品集中度大幅提升，质量及工艺领先的龙头企业持续受益；CRO作为一致性评价承接平台，未来市场发展空间极大，利好品牌信誉度高的企业。

（3）鼓励研发投入及工艺改进，优先采购疗效明确、价格合理的新药：研发投入高的企业未来在新药推进及工艺改进方面优势显著。价格合理性同样是政策强调的重点，工艺改进不单是质量把控，成本控制尤为重要。研发投入高、成本控制强药企最为受益。

（4）中药政策暖风频吹，持续利好行业发展：国家针对中药的一系列鼓励政策已经为未来中药行业发展奠定了积极的基调，龙头公司持续受益；中药创新药及中药改良型新药成为中药传承与创新的关键。

（5）医药代表学术推广逐步规范公开：医药代表学术推广活动未来势必要公开化、透明化和阳光化。单纯靠渠道、靠回扣争取产品市场占有率的时代已经过去，药品及器械产品本身刚需性及技术性能占据关键地位。医药代表功能的转型及规范仍是下一步监管的重中之重。

文/医药研究员： 郝方然

《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》全文如下。

当前，我国药品医疗器械产业快速发展，创新创业方兴未艾，审评审批制度改革持续推进。但总体上看，我国药品医疗器械科技创新支撑不够，上市产品质量与国际先进水平存在差距。为促进药品医疗器械产业结构调整和技术创新，提高产业竞争力，满足公众临床需要，现就深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新提出以下意见。

一、改革临床试验管理

智库解读：

（1）临床试验机构供给端全面打开：临床试验机构资质的放开，从根本上解决了供给乏力的大问题；鼓励社会力量投资设立临床试验机构，也表明了国家在临床试验层面向社会资本敞开了大门，资源整合效应逐步提出。未来整个临床试验的规范性和效率必将大幅提升；

（2）临床试验人员强激励：本次意见重点强调了对于临床试验人员的激励机制，鼓励临床医生参与药品医疗器械技术创新活动，对临床试验研究者在职务提升、职称晋升等方面与临床医生一视同仁。临床医生及研究人员积极性成为临床试验承做能力不足的深层次问题，强激励政策激发临床人员动力；

（3）伦理审查和审批效率显著提升：旨在提升整个审批周期进度，加速新药及创新医疗器械产品上市；

（4）强监管利好健康发展：未来整个药品、器械审批中各个环节的强监管将成为常态，对于临床数据造假行为零容忍。整个医疗行业朝着规范、健康的发展方向稳步前行。

（一） 临床试验机构资格认定实行备案管理。 具备临床试验条件的机构在食品药品监管部门指定网站登记备案后，可接受药品医疗器械注册申请人委托开展临床试验。 临床试验主要研究者应具有高级职称，参加过3个以上临床试验。 注册申请人可聘请第三方对临床试验机构是否具备条件进行评估认证。 鼓励社会力量投资设立临床试验机构。 临床试验机构管理规定由食品药品监管总局会同国家卫生计生委制定。

（二） 支持临床试验机构和人员开展临床试验。支持医疗机构、医学研究机构、医药高等学校开展临床试验，将临床试验条件和能力评价纳入医疗机构等级评审。 对开展临床试验的医疗机构建立单独评价考核体系，仅用于临床试验的病床不计入医疗机构总病床，不规定病床效益、周转率、使用率等考评指标。鼓励医疗机构设立专职临床试验部门，配备职业化的临床试验研究者。完善单位绩效工资分配激励机制，保障临床试验研究者收入水平。 鼓励临床医生参与药品医疗器械技术创新活动，对临床试验研究者在职务提升、职称晋升等方面与临床医生一视同仁。 允许境外企业和科研机构在我国依法同步开展新药临床试验。

（三） 完善伦理委员会机制。 临床试验应符合伦理道德标准，保证受试者在自愿参与前被告知足够的试验信息，理解并签署知情同意书，保护受试者的安全、健康和权益。临床试验机构应成立伦理委员会，负责审查本机构临床试验方案，审核和监督临床试验研究者的资质，监督临床试验开展情况并接受监管部门检查。各地可根据需要设立区域伦理委员会，指导临床试验机构伦理审查工作，可接受不具备伦理审查条件的机构或注册申请人委托对临床试验方案进行伦理审查，并监督临床试验开展情况。 卫生计生、中医药管理、食品药品监管等部门要加强对伦理委员会工作的管理指导和业务监督。

（四） 提高伦理审查效率。 注册申请人提出临床试验申请前，应先将临床试验方案提交临床试验机构伦理委员会审查批准。 在我国境内开展多中心临床试验的，经临床试验组长单位伦理审查后，其他成员单位应认可组长单位的审查结论，不再重复审查。 国家临床医学研究中心及承担国家科技重大专项和国家重点研发计划支持项目的临床试验机构，应整合资源建立统一的伦理审查平台，逐步推进伦理审查互认。

（五） 优化临床试验审批程序。 建立完善注册申请人与审评机构的沟通交流机制。受理药物临床试验和需审批的医疗器械临床试验申请前，审评机构应与注册申请人进行会议沟通，提出意见建议。受理临床试验申请后一定期限内，食品药品监管部门未给出否定或质疑意见即视为同意，注册申请人可按照提交的方案开展临床试验。临床试验期间，发生临床试验方案变更、重大药学变更或非临床研究安全性问题的，注册申请人应及时将变更情况报送审评机构；发现存在安全性及其他风险的，应及时修改临床试验方案、暂停或终止临床试验。药品注册申请人可自行或委托检验机构对临床试验样品出具检验报告，连同样品一并报送药品审评机构，并确保临床试验实际使用的样品与提交的样品一致。优化临床试验中涉及国际合作的人类遗传资源活动审批程序，加快临床试验进程。

（六） 接受境外临床试验数据。 在境外多中心取得的临床试验数据，符合中国药品医疗器械注册相关要求的，可用于在中国申报注册申请。对在中国首次申请上市的药品医疗器械，注册申请人应提供是否存在人种差异的临床试验数据。

（七） 支持拓展性临床试验。对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的药品医疗器械，经初步观察可能获益，符合伦理要求的，经知情同意后可在开展临床试验的机构内用于其他患者，其安全性数据可用于注册申请。

（八） 严肃查处数据造假行为。临床试验委托协议签署人和临床试验研究者是临床试验数据的第一责任人，须对临床试验数据可靠性承担法律责任。 建立基于风险和审评需要的检查模式，加强对非临床研究、临床试验的现场检查和有因检查，检查结果向社会公开。未通过检查的，相关数据不被接受；存在真实性问题的，应及时立案调查，依法追究相关非临床研究机构和临床试验机构责任人、虚假报告提供责任人、注册申请人及合同研究组织责任人的责任；拒绝、逃避、阻碍检查的，依法从重处罚。注册申请人主动发现问题并及时报告的，可酌情减免处罚。

二、加快上市审评审批

智库解读：

（1）新药和创新医疗器械研发优先审批：国家再次对新药和创新医疗器械的研发及审评给予强大的支持，优先审批加速新药及器械的上市周期；产品为王依旧是医药和医疗器械的投资主线，未来创新能力成为企业成长性的关键要素；

（2）临床急需、罕见病药品及器械企业迎来利好：本次意见重点突出要加快临床急需药品及罕见病治疗药品医疗器械研发及审批，利好相关企业的快速发展；

（3）中药政策暖风频吹：国家之前针对中药鼓励政策已经为未来中药发展奠定了积极的基调；中药创新药及中药改良型新药成为中药传承与创新的关键；

（4）注射剂严控，质量把控严格产品受益：剂型之间切换和改良已成为政策强监管的关键环节，尤其是对于注射剂审批和把关。质量把控严格的龙头品种依旧会保持较高的竞争实力，外来进入壁垒高。

（九） 加快临床急需药品医疗器械审评审批。对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病以及公共卫生方面等急需的药品医疗器械，临床试验早期、中期指标显示疗效并可预测其临床价值的，可附带条件批准上市， 企业应制定风险管控计划，按要求开展研究。 鼓励新药和创新医疗器械研发， 对国家科技重大专项和国家重点研发计划支持以及由国家临床医学研究中心开展临床试验并经中心管理部门认可的新药和创新医疗器械， 给予优先审评审批。

（十） 支持罕见病治疗药品医疗器械研发。 国家卫生计生委或由其委托有关行业协（学）会公布罕见病目录，建立罕见病患者登记制度。 罕见病治疗药品医疗器械注册申请人可提出减免临床试验的申请。 对境外已批准上市的罕见病治疗药品医疗器械，可附带条件批准上市，企业应制定风险管控计划，按要求开展研究。

（十一） 严格药品注射剂审评审批。 严格控制口服制剂改注射制剂，口服制剂能够满足临床需求的，不批准注射制剂上市。严格控制肌肉注射制剂改静脉注射制剂，肌肉注射制剂能够满足临床需求的，不批准静脉注射制剂上市。大容量注射剂、小容量注射剂、注射用无菌粉针之间互改剂型的申请，无明显临床优势的不予批准。

（十二） 实行药品与药用原辅料和包装材料关联审批。 原料药、药用辅料和包装材料在审批药品注册申请时一并审评审批，不再发放原料药批准文号， 经关联审评审批的原料药、药用辅料和包装材料及其质量标准在指定平台公示，供相关企业选择。药品上市许可持有人对生产制剂所选用的原料药、药用辅料和包装材料的质量负责。

（十三） 支持中药传承和创新。 建立完善符合中药特点的注册管理制度和技术评价体系，处理好保持中药传统优势与现代药品研发要求的关系。中药创新药，应突出疗效新的特点；中药改良型新药，应体现临床应用优势；经典名方类中药，按照简化标准审评审批；天然药物，按照现代医学标准审评审批。提高中药临床研究能力，中药注册申请需提交上市价值和资源评估材料，突出以临床价值为导向，促进资源可持续利用。 鼓励运用现代科学技术研究开发传统中成药，鼓励发挥中药传统剂型优势研制中药新药，加强中药质量控制。

（十四） 建立专利强制许可药品优先审评审批制度。 在公共健康受到重大威胁情况下，对取得实施强制许可的药品注册申请，予以优先审评审批。公共健康受到重大威胁的情形和启动强制许可的程序，由国家卫生计生委会同有关部门规定。

三、促进药品创新和仿制药发展

智库解读：

（1）仿制药一致性评价依旧是重中之重，龙头企业及CRO未来持续受益：仿制药作为中国药品行业的关键组成部分，未来随着一致性评价的逐步落地，产品集中度大幅提升，质量及工艺领先的龙头企业持续受益；CRO作为一致性评价承接平台，未来市场发展空间极大，利好品牌度高的企业；

（2）鼓励研发投入及工艺改进，优先采购疗效明确、价格合理的新药：研发投入高的企业未来在新药推进及工艺改进方面优势显著。价格合理性同样是政策强调的重点，工艺改进不单是质量把控，成本控制尤为重要。研发投入高、成本控制强药企最为受益。

（十五） 建立上市药品目录集。 新批准上市或通过仿制药质量和疗效一致性评价的药品，载入中国上市药品目录集，注明创新药、改良型新药及与原研药品质量和疗效一致的仿制药等属性，以及有效成份、剂型、规格、上市许可持有人、取得的专利权、试验数据保护期等信息。

（十六） 探索建立药品专利链接制度。 为保护专利权人合法权益，降低仿制药专利侵权风险，鼓励仿制药发展，探索建立药品审评审批与药品专利链接制度。药品注册申请人提交注册申请时，应说明涉及的相关专利及其权属状态，并在规定期限内告知相关药品专利权人。专利权存在纠纷的，当事人可以向法院起诉，期间不停止药品技术审评。对通过技术审评的药品，食品药品监管部门根据法院生效判决、裁定或调解书作出是否批准上市的决定；超过一定期限未取得生效判决、裁定或调解书的，食品药品监管部门可批准上市。

（十七） 开展药品专利期限补偿制度试点。 选择部分新药开展试点，对因临床试验和审评审批延误上市的时间，给予适当专利期限补偿。

（十八） 完善和落实药品试验数据保护制度。 药品注册申请人在提交注册申请时，可同时提交试验数据保护申请。对创新药、罕见病治疗药品、儿童专用药、创新治疗用生物制品以及挑战专利成功药品注册申请人提交的自行取得且未披露的试验数据和其他数据，给予一定的数据保护期。数据保护期自药品批准上市之日起计算。数据保护期内，不批准其他申请人同品种上市申请，申请人自行取得的数据或获得上市许可的申请人同意的除外。

（） 促进药品仿制生产。 坚持鼓励创新与促进药品仿制生产、降低用药负担并重，定期发布专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单，引导仿制药研发生产，提高公众用药可及性。完善相关研究和评价技术指导原则，支持生物类似药、具有临床价值的药械组合产品的仿制。 加快推进仿制药质量和疗效一致性评价。

（二十） 发挥企业的创新主体作用。鼓励药品医疗器械企业增加研发投入，加强新产品研发和已上市产品的继续研究，持续完善生产工艺。 允许科研机构和科研人员在承担相关法律责任的前提下申报临床试验。使用国家财政拨款开展新药和创新医疗器械研发及相关技术研究并作为职务科技成果转化的，单位可以规定或与科研人员约定奖励和报酬的方式、数额和时限，调动科研人员参与的积极性，促进科技成果转移转化。

（二十一） 支持新药临床应用。 完善医疗保险药品目录动态调整机制，探索建立医疗保险药品支付标准谈判机制，及时按规定将新药纳入基本医疗保险支付范围，支持新药研发。各地可根据疾病防治需要，及时将新药纳入公立医院药品集中采购范围。 鼓励医疗机构优先采购和使用疗效明确、价格合理的新药。

四、加强药品医疗器械全生命周期管理

智库解读：

（1）药品注射剂及器械再评价旨在规范医疗行业发展，产品质量强才可立足：药品注射剂及器械再评价是对现有产品的一次洗牌，不规范的产品未来根本不可能在国内市场上立足，质量把控成为重中之重，强者恒强；

（2）学术推广逐步规范公开：医药代表学术推广活动未来势必要公开化、透明化和阳光化。单纯靠渠道、靠回扣争取产品市场占有率的时代已经过去，药品及器械产品本身刚需性及技术性能占据关键地位。医药代表功能的转型及规范仍是下一步监管的重中之重。

（二十二） 推动上市许可持有人制度全面实施。 及时总结药品上市许可持有人制度试点经验，推动修订药品管理法，力争早日在全国推开。允许医疗器械研发机构和科研人员申请医疗器械上市许可。

（二十三） 落实上市许可持有人法律责任。 药品上市许可持有人须对药品临床前研究、临床试验、生产制造、销售配送、不良反应报告等承担全部法律责任，确保提交的研究资料和临床试验数据真实、完整、可追溯，确保生产工艺与批准工艺一致且生产过程持续合规，确保销售的各批次药品与申报样品质量一致，确保对上市药品进行持续研究，及时报告发生的不良反应，评估风险情况，并提出改进措施。

医疗器械上市许可持有人须对医疗器械设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、不良事件报告等承担全部法律责任，确保提交的研究资料和临床试验数据真实、完整、可追溯，确保对上市医疗器械进行持续研究，及时报告发生的不良事件，评估风险情况，并提出改进措施。

受药品医疗器械上市许可持有人委托进行研发、临床试验、生产制造、销售配送的企业、机构和个人，须承担法律法规规定的责任和协议约定的责任。

（二十四） 建立上市许可持有人直接报告不良反应和不良事件制度。 上市许可持有人承担不良反应和不良事件报告的主体责任，隐瞒不报或逾期报告的，依法从严惩处。食品药品监管部门应对报告的不良反应和不良事件进行调查分析，视情责令上市许可持有人采取暂停销售、召回、完善质量控制等措施。

（二十五） 开展药品注射剂再评价。 根据药品科学进步情况， 对已上市药品注射剂进行再评价，力争用5至10年左右时间基本完成。 上市许可持有人须将批准上市时的研究情况、上市后持续研究情况等进行综合分析，开展产品成份、作用机理和临床疗效研究，评估其安全性、有效性和质量可控性。通过再评价的，享受仿制药质量和疗效一致性评价的相关鼓励政策。

（二十六） 完善医疗器械再评价制度。 上市许可持有人须根据科学进步情况和不良事件评估结果， 主动对已上市医疗器械开展再评价。 再评价发现产品不能保证安全、有效的，上市许可持有人应及时申请注销上市许可；隐匿再评价结果、应提出注销申请而未提出的，撤销上市许可并依法查处。

（二十七） 规范药品学术推广行为。药品上市许可持有人须将医药代表名单在食品药品监管部门指定的网站备案，向社会公开。 医药代表负责药品学术推广，向医务人员介绍药品知识，听取临床使用的意见建议。医药代表的学术推广活动应公开进行，在医疗机构指定部门备案。禁止医药代表承担药品销售任务，禁止向医药代表或相关企业人员提供医生个人开具的药品处方数量。医药代表误导医生使用药品或隐匿药品不良反应的，应严肃查处；以医药代表名义进行药品经营活动的，按非法经营药品查处。

五、提升技术支撑能力

智库解读：

药品医疗器械研发过程和药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范、医疗器械临床试验质量管理规范执行情况，由国家食品药品监管部门组织检查。药品医疗器械生产过程和生产质量管理规范执行情况，由省级以上食品药品监管部门负责检查。药品医疗器械经营过程和经营质量管理规范执行情况，由市县两级食品药品监管部门负责检查。审评能力建设、制度完善以及全过程检查为整个医药和医疗器械的发展提供了技术支撑，监管责任明确划分为医疗产业长期健康发展及与国际化接轨铺平了道路。

（二十八） 完善技术审评制度。 建立审评为主导、检查检验为支撑的技术审评体系，完善审评项目管理人制度、审评机构与注册申请人会议沟通制度、专家咨询委员会制度，加强内部管理，规范审评流程。组建以临床医学专业人员为主，药学、药理毒理学、统计学等专业人员组成的药品审评团队，负责新药审评。组建由临床医学、临床诊断、机械、电子、材料、生物医学工程等专业人员组成的医疗器械审评团队，负责创新医疗器械审评。除生产工艺等技术秘密外，审评结论及依据全部公开，接受社会监督。统一第二类医疗器械审评标准，逐步实现国家统一审评。

（二） 落实相关工作人员保密责任。 参与药品医疗器械受理审查、审评审批、检查检验等监管工作的人员，对注册申请人提交的技术秘密和试验数据负有保密义务。违反保密义务的，依法依纪追究责任，处理结果向社会公开；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。完善对注册申请材料的管理，确保查阅、复制情况可追溯。

（三十） 加强审评检查能力建设。 将药品医疗器械审评纳入政府购买服务范围，提供规范高效审评服务。加快药品医疗器械审评审批信息化建设，制定注册申请电子提交技术要求，完善电子通用技术文档系统，逐步实现各类注册申请的电子提交和审评审批。建立上市药品医疗器械品种档案。

（三十一） 落实全过程检查责任。 药品医疗器械研发过程和药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范、医疗器械临床试验质量管理规范执行情况，由国家食品药品监管部门组织检查。药品医疗器械生产过程和生产质量管理规范执行情况，由省级以上食品药品监管部门负责检查。药品医疗器械经营过程和经营质量管理规范执行情况，由市县两级食品药品监管部门负责检查。检查发现问题的，应依法依规查处并及时采取风险控制措施；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。推动违法行为处罚到人，检查和处罚结果向社会公开。

（三十二） 建设职业化检查员队伍。 依托现有资源加快检查员队伍建设，形成以专职检查员为主体、兼职检查员为补充的职业化检查员队伍。实施检查员分级管理制度，强化检查员培训，加强检查装备配备，提升检查能力和水平。

（三十三） 加强国际合作。 深化多双边药品医疗器械监管政策与技术交流，积极参与国际规则和标准的制定修订，推动逐步实现审评、检查、检验标准和结果国际共享。

六、加强组织实施

智库解读：

加强组织领导、强化协作配合及做好宣传解释已经表明了国家对于审评审批制度改革的决心，重视程度不言而喻。

（三十四） 加强组织领导。 各地区各有关部门要充分认识深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的重要意义，高度重视药品医疗器械审评审批改革和创新工作，将其作为建设创新型国家、促进高科技产业发展的重要内容予以支持，加强统筹协调，细化实施方案，健全工作机制，切实抓好任务落实。坚持运用法治思维和法治方式推进改革，不断完善相关法律法规和制度体系，改革措施涉及法律修改或需要取得相应授权的，按程序提请修改法律或由立法机关授权后实施。

（三十五） 强化协作配合。 充分发挥药品医疗器械审评审批制度改革部际联席会议制度的作用，及时研究解决改革中遇到的矛盾和问题。国家食品药品监管部门要发挥好牵头作用，抓好改革具体实施，协调推进任务落实。各相关部门要依法履职，分工协作，形成改革合力。发展改革部门要支持医药高科技产品的发展，将临床试验机构建设纳入医疗机构建设发展的重要内容。科技部门要加强医药科技发展规划和指导，抓好新药和创新医疗器械研发相关科技计划（专项、基金）的实施。工业和信息化部门要加强医药产业发展规划和指导，强化临床用药生产保障。财政部门要做好药品医疗器械审评审批、检查检验所需经费保障。人力资源社会保障部门要做好医疗保险政策支持新药发展相关工作。卫生计生部门要加强对临床试验机构建设的指导，加强伦理委员会管理和临床试验研究者培训。知识产权部门要做好与专利有关的药品医疗器械知识产权保护工作。中医药管理部门要做好中医药创新工作。

（三十六） 做好宣传解释。 正面宣传鼓励药品医疗器械创新的重要意义，加强审评审批制度改革重要政策、重大措施解读，及时解答社会各界关注的热点问题，主动回应社会关切，合理引导各方预期，营造改革实施的良好舆论氛围。